Одним из условий вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию стало создание внешних органов государственного (муниципального) финансового контроля. Их наличие, по мнению руководства ВТО, являлось признаком цивилизованной страны.
Россия, безусловно считая себя таковой, выполнила требование. Так, в январе 1995 года начала свою работу Счетная палата Российской Федерации. Следом контрольно-счетные органы стали создаваться на местах —
сначала в городах федерального значения, потом в областных и краевых центрах, а затем и во всех муниципальных образованиях. В Краснодаре Контрольно-счетная палата ведет отсчет с октября 2010 года.
Главный ревизор кубанской столицы
Подтянутая, стройная, ухоженная, энергичная, очень обаятельная, доброжелательная и приветливая — это первое впечатление, которое производит Людмила Балашева. Не скрою, что переступать порог кабинета председателя КСП Краснодара было немного боязно. Хотя я не директор муниципального предприятия и даже не бухгалтер, переживать мне не за что, но какой-то подспудный страх все равно сидит внутри. Людмила Ивановна — это же главный ревизор кубанской столицы! Представляю, как дрожат колени у сотрудников тех организаций, куда КСП заходит с проверкой. Даже если все в порядке, экспертный состав Контрольно-счетной палаты проверит деятельность, в том числе финансовую, до последней капли крови, то есть цифры и запятой.
На самом деле такой задачи — нагонять ужас — у грамотного и опытного коллектива КСП нет. А вот навести порядок — это да, в числе приоритетов.
— Людмила Ивановна, периодически бывая на разных совещаниях, слышу постоянный отсыл к вам. Будь то внесение изменений в бюджет города или ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, какие-то процессы в образовательных учреждениях или земельные вопросы. Как правило, руководство города или городской Думы просят вас прокомментировать тот или иной вопрос. Создается впечатление, что Людмила Ивановна не просто в курсе всех городских проблем, но еще и знает, как их решить.
— Контрольно-счетная палата действительно весьма специфичный орган, который осуществляет независимый, внешний (хочу подчеркнуть это слово!) контроль за исполнительной властью, за управлением ресурсами города — как деньгами, так и имуществом, землей и т.д. Мы видим все потоки, денежные и материальные, которые проходят в муниципальном образовании, — для нас картина раскрывается как бы «сверху».
А так как КСП ни от кого не зависит — ни от департаментов, ни от администрации (мы подотчетны Думе), у нас максимально достоверная информация о состоянии дел в области финансов, учета, дохода, расходов. Мы имеем право запрашивать любые сведения.
Не хочу никого обидеть, но когда ты находишься внутри отрасли, ты далеко не всегда видишь возможности для более эффективной деятельности, и порой у тебя просто нет определенных полномочий или опыта, нормативно-правовой базы.
— Но ведь, как я понимаю, департамент финансов города осуществляет контроль за доходами и расходами структурных подразделений администрации?
— Когда только создавали контрольно-счетные органы, многие не понимали, зачем они нужны, не дублируют ли они контрольные полномочия департамента финансов. Оказалось, что нет, не дублируют.
Мы проверяем не только движение денежных средств, но и муниципальных ресурсов (земли, имущества), и полномочия у нас гораздо шире.
КСП проводит анализ деятельности администрации города и ее подведомственных организаций, в том числе и на предмет наличия эффективного взаимодействия между ними или отсутствия такового. Когда мы начинаем проверку и видим узкое место, наша задача — внести предложение по совершенствованию нормативно-правового регулирования. Статус и организационная независимость КСП позволяют смотреть за происходящими процессами объективно, со стороны — а со стороны, как известно, всегда виднее, — в том числе и за тем, как реализуется Стратегия экономического развития города. Мы следуем миссии, которая определена Счетной палатой Российской Федерации: содействовать справедливому распределению ресурсов для решения целей и задач развития муниципального образования. И ключевое слово здесь — справедливому.
Если городской казны не хватает
— Людмила Ивановна, но ведь бюджетные средства распределяются согласно приоритетам города или его возможностям. Не секрет, что некоторые сферы финансируются если не по остаточному принципу, то все равно не в том объеме, который им необходим, — все зависит от размера казны.
— Согласна, но это не значит, что мы, обнаружив узкие места, бездействуем. Одна из задач КСП — быть партнером органов исполнительной власти, но это не политика соглашательства. Наоборот, мы показываем, каковы риски развития у нашего муниципального образования. Допустим, как вы сказали, администрация ограничена в средствах, не хватает городского бюджета.
КСП, изучая опыт других городов или субъектов, предлагает различные варианты привлечения дополнительных средств.
В одном случае нужно обратиться за помощью в краевую администрацию, в другом — в суд, чтобы на основании судебного решения вернуть муниципальное имущество или деньги. Приведу пример. Ежегодно выделяются средства на покупку квартир детям-сиротам. На ту сумму, которую нам в этом году выделило государство, купить ничего нельзя: цены выросли
в два раза. Городской бюджет получил на эти цели из расчета 46,8 тыс. руб. за квадратный метр жилья, а в Краснодаре средняя стоимость одного квадратного метра жилья в среднем составляла уже около 100 тыс. руб. Мы рекомендовали администрации города выполнить ряд шагов, в результате которых бюджет получил компенсацию затраченных местным бюджетом средств на покупку квартир детям-сиротам. То есть мы зачастую подталкиваем органы исполнительной власти к таким решениям, которые они, возможно, даже и не стали бы рассматривать.
— Получается, что КСП способна показать, как можно привлекать дополнительные средства, а не только бережно расходовать.
— Бережно расходовать — это очень важная задача. Мы каждый квартал проводим мониторинг исполнения бюджета. Смотрим: так, в I квартале денежные лимиты доведены до всех главных распорядителей бюджетных средств (говоря простым языком, до департаментов), но воспользовались ими не все. Например, кто-то планировал построить здание. Это не простой процесс. Сначала требуется оформить земельный участок, разработать проект, пройти экспертизу, определить подрядчика. Разработка проекта и выбор подрядчика осуществляется через электронные торги, на это тоже нужно время. Если хоть один из этих процессов завис — дело дальше не идет.
Проходит еще квартал, выделенные денежные лимиты по-прежнему не освоены. В таких случаях мы реагируем представлением или предписанием, чтобы устранили недостатки, либо рекомендуем перераспределить средства: отдать тому, кому они нужнее.
— Подождите, а, с другой стороны, может же быть экономия? Разве остатки — это плохо?
— Знаете, органы исполнительной власти здесь не для того, чтобы накапливать деньги налогоплательщиков, а для решения городских задач. Ведь деньги не просто сэкономили (хотя и так бывает, если выгодно провели закупку) — люди не выполнили поставленную задачу. Получается, то, что планировали — не построили. В этом суть проблемы. Поэтому мы своими предписаниями стараемся добиться не только исполнения закона, но и принятия эффективных решений. Предлагаем департаментам составлять карту рисков, чтобы руководители видели ситуацию, например, если у них сроки соглашений на субсидии заканчиваются, значит, следует их продлить, принять какие-то меры. У нас нет цели кого-то ударить по «хвосту», сказать, какие вы плохие, и нажаловаться главе.
У КСП миссия совсем другая — исправить ситуацию для того, чтобы наладить эффективную работу.
Вроде бы про питание, но все равно про деньги
— Людмила Ивановна, но ведь заказчики не виноваты, к примеру, в том, что подрядчики не выходят на аукцион?
— В любом случае нужно начинать с себя, со структуры службы, с управления. Если недостаточно компетенций и полномочий — значит, необходимо изучить нормативно-правовую базу, возможно, пора ее изменить, дополнить. Чтобы добиться эффекта, не всегда надо ломать стены, иногда достаточно просто шире посмотреть. Так у нас получилось с горячим питанием. Вы знаете, что с 1 сентября прошлого года возникла обязанность обеспечить детей начальных классов горячим питанием. Город это поручение президента выполнил, и у нас в Краснодаре, я считаю, питание организовано на высочайшем уровне. Да, вначале были недостатки — нельзя работать без ошибок. Во время наших проверок обнаружились узкие места.
Оказалось, дети не успевают поесть. Все хорошо — и порция большая, и еда вкусная, но слишком маленькая перемена: 10 вместо 20 минут, которые рекомендовал Роспотребнадзор.
А учитывая, что краснодарские школы переполнены, в некоторых из них дети просто не успевают получить и толком съесть свою порцию. Мы внесли предложение пересмотреть расписание в соответствии с законом. Ведь на кону здоровье детей! Перемены стали длиннее, ученики теперь успевают поесть. Потом выявили еще одну проблему: многие не съедают завтрак или обед, то есть он просто выбрасывается. Начали искать причину. Изучили меню. Понятно, что многие не любят рыбу, печенку, салаты, но те же тефтели или котлеты? Оказалось, дело совсем не во вкусе блюд — детей кормили после первого урока. Они просто не успевали проголодаться: недавно из дома пришли, еще сытые. Предложили накрывать обед позже: после 2-3-го урока. Сразу получили результат — ребята стали съедать больше.
— Так питание к деньгам не имеет отношения. Почему именно вы участвовали в проверках?
— Почему не имеет отношения к деньгам? Еще как имеет! Мы с вами платим налоги, федеральный бюджет выделяет финансирование на организацию питания, а еда летит в мусорку? Мы, кстати, взвешивали отходы, и оказалось, до 70% от общего объема пищи! А продукты стоят денег плюс затраты на приготовление. Я считаю, что здесь прямая связь с рачительным расходованием бюджетных средств.
Спроси себя: почему? И так 5 раз
— Вы сказали такую фразу, что нужно начинать с себя. Если говорить про коллектив Контрольно-счетной палаты, как он совершенствует свои знания?
— С удовольствием поделюсь нашим опытом. У нас работают очень опытные, грамотные специалисты из разных сфер, думающие, высокообразованные люди. Однако времени, которое рассчитано на проверку и подготовку заключений, отводится не так много. Например, на рассмотрение проекта бюджета города — всего
10 дней. Мы порой сутками не уходим с работы. Не могу сказать, что это правильно, хотя работать за пределами рабочего времени для нас уже стало нормой, а вот аврал мы решили все-таки искоренить.
Нам помогла система «Кайдзен», в ней есть методика «Пять почему».
Для того чтобы разобраться в какой-либо проблеме, нужно взять листок и написать, что тебе не нравится. А ниже ответить на пять «почему». Согласно теории, пятый ответ и вскроет суть проблемы. Приведу один пример. Раньше руководитель читал готовый отчет, который делал специалист, и не всегда он соответствовал определенным ожиданиям и требованиям начальника. В результате специалист, потративший на отчет несколько дней, все заново переделывал, теряя время, не говоря уже о том негативе, который он испытал из-за того, что его труд «забраковали», хотя он мог исправить все на ранней стадии.
Сейчас мы установили регламенты рассмотрения проектов документов вышестоящим звеном — 24 часа. Вот такое простое на первый взгляд решение значительно облегчило процесс и сэкономило время на исправление.
— У вас на столе внушительная стопка периодической печати…
— Да, выписываем по своему направлению всю возможную литературу. Огромное спасибо Счетной палате Российской Федерации, которая организовала для нас образовательную платформу. У Счетной палаты очень насыщенный сайт, где размещено много полезной информации, и этот ресурс нам очень помогает в работе. Председатель Счетной палаты Алексей Леонидович Кудрин — человек широких взглядов, всегда нацелен на то, чтобы не только его работники, но вся система внешнего финансового контроля постоянно повышала свои компетенции. А благодаря моему участию в работе комиссии по совершенствованию внешнего финансового контроля на муниципальном уровне Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ, а также Президиума Союза муниципальных контрольно-счетных органов России есть возможность изучать опыт других городов и субъектов.
— Применяете его в Краснодаре?
— Конечно! Мы с коллегами из других областей и краев страны в тесной связке и всегда делимся своими наработками. Один из ярких примеров — ремонт дворовых территорий многоквартирных домов на отмежеванных участках в рамках федеральной программы «Формирование комфортной городской среды». Наши коммунальные службы утверждали, что по этой программе наводить порядок они могут только на территории муниципальных участков, но мы привели опыт наших соседей из Волгограда, где ремонтируют и дворы, и дороги. Да, для этого необходимо разработать порядок, создать нормативно-правовую базу, но зато у города появится возможность направлять федеральные средства на благоустройство внутри-дворовых территорий.
Храни вокруг себя порядок, и порядок сохранит тебя
— А есть какие-то общие тенденции направления в работе контрольно-счетных органов, ? Например, КСП всех краев и областей взялись за проверку департаментов, отвечающих за состояние дорог?
— Есть общая стратегия Счетной палаты, в рамках которой мы работаем, и есть актуальные проблемы, которые касаются как всей страны, так и отдельных регионов. Несколько лет назад Счетная палата обратила внимание на объекты незавершенного строительства и поставила регионам задачу разобраться с ними.
В конечном итоге решено: любой объект незавершенного строительства должен быть достроен. А если он не нужен городу — демонтирован, продан или списан, то есть снят с баланса города. Ведь незавершенка по сути — это неэффективное использование средств. Вся база таких недостроев во всех муниципальных образованиях России размещена на сайте Счетной палаты с информацией, где каждый из них располагается и в какой стадии готовности находится.
Два года назад мы подключились к этому процессу совместно с администрацией города. Была проведена большая работа по инвентаризации, приняты важные решения по дальнейшим действиям: какие объекты необходимо достраивать, какие — продавать, списывать и т.д. Кстати, наша практика в этом году была признана лучшей в России, а наш аудитор Ольга Анатольевна Гладнева, проводившая экспертно-аналитическое мероприятие по анализу незавершенного строительства, заняла 1-е место в российском конкурсе.
— Людмила Ивановна, такой вопрос. Как у вас складываются отношения со структурами, с руководителями департаментов, управлений? Наверняка многие переживают, когда КСП заходит с проверкой?
— Есть такая английская поговорка «Храни вокруг себя порядок, и порядок сохранит тебя». Наша Контрольно-счетная палата — за порядок во всем. Не надо нас бояться. К нам следует прислушиваться и выполнять наши рекомендации и предписания.
Многие руководители именно так и делают, а когда приводят бухгалтерский учет и документацию в порядок, ставят имущество на баланс, благодарят нас, потому что сами видят эффект, а главное — понимают, что именно так и должна выстраиваться работа.
— А как вы сами охарактеризовали бы Контрольно-счетную палату?
— В первую очередь это надежный партнер для органов местного самоуправления города. Именно КСП подняла вопрос о необходимости внести свои предложения в проект нового закона о местном самоуправлении. Дело в том, что сегодня действует Федеральный закон о местном самоуправлении 131-ФЗ. Кто-то скажет, что он несовершенен и требует доработки. Возможно. Но к этому процессу необходимо подходить очень вдумчиво.
Депутаты Государственной Думы РФ Андрей Клишас и Павел Крашенинников вышли с проектом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», в нем предложено из 45 вопросов местного значения муниципалитетам оставить 27, а 28 отдать на усмотрение субъекта (областной или краевой администрации) с возможностью перераспределения. Не было просчитано, что изъятые полномочия приведут к утрате бюджетной сети, к необходимости ликвидации органов управления.
Если говорить языком цифр, чтобы вы понимали, о чем речь, бюджет Краснодара — 46 млрд руб., из которых
32 млрд руб. идет на вопросы местного значения. При принятии закона в предложенной редакции вопросы местного значения пойдет лишь 4 млрд руб. Комментарии излишни!
Являясь экспертом Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления (ВАРМСУ), мы тщательно изучили проект нового закона. Оказалось, что те вопросы, которые планируют оставить администрациям — это устав, символы власти, создание МУП, ведения архива и тому подобное. А вот сущностные вопросы — образования, культуры, социальной политики, благоустройства, строительства, сферы ЖКХ —
должны отойти субъекту с возможным перераспределением. КСП инициировала совещание у главы города, чтобы обсудить, какие риски мы получим, если новый закон примут. Также обсудили эту тему с депутатами городской Думы. По сути, администрация и департаменты в городе станут не нужны — всеми вопросами будет заниматься край. Это, мягко говоря, неправильно и неэффективно для города. В результате от депутатов Краснодара были подготовлены и направлены предложения в ЗСК и Государственную Думу РФ. Замечу, что подобные совещания прошли во многих городах России, и предложения с поправками продолжают поступать в Госдуму и сейчас. Извините, просто вся Россия встала на дыбы, чтобы не допустить принятия закона в таком виде.
Я считаю, что оценка рисков и узких мест, внесение предложений по выстраиванию взаимодействия между максимальным количеством структур, грамотный подход к расходованию бюджетных средств и помощь в реализации проектов любой сложности, — это те задачи, над которыми Контрольно-счетная палата работает, и каждая из них направлена на то, чтобы наш любимый Краснодар развивался и поднимался на еще более высокий уровень.
Материал подготовила Юлия Осипова
